——专访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军

    软规划是指概念规划、战略规划、定位规划、产业规划和体制改革规划等。 

    硬规划是指土地利用规划、城市建设规划等，一般由具备相应规划资质的单位进行设计，政府愿意给的钱较多。 

    新发布的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》（以下简称《规划》），是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。 

    在新一阶段的城镇化进程中，尤其要避免过去城镇化暴露出来的问题，比如城市发展模式粗放，空间分布和规模结构不合理，“城市病”问题日益突出，生态环境和历史文化遗产保护不力等问题。 

    “这些问题既与体制相关，也与目前规划制定本身的模式有关。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，体制上的问题要通过目前正在大力推进的改革来解决，而在现有体制下，改变规划目前“重硬规划、轻软规划”的现状，则是避免过去城镇化模式的重要途径。 

    规划必须有“规则” 

    记者：新出台的《规划》在实施过程中的严肃性如何保障？是否会和之前的规划一样“墙上挂挂”？ 

    李佐军：对于所有的政府规划来说，都应该具有严肃性；在具体实施过程中，应该按照规划既定的框架执行，而不能成为“墙上挂挂”的摆设。但在现实中，我们看到很多规划确实没有得到有效执行。针对这次出台的《规划》，我个人认为还是和之前的类似规划有所区别。 

    首先，因为推进新型城镇化是当前十分重要、也十分紧迫的工作，党中央、国务院非常重视；其次，《规划》前后经过多年的酝酿，反复修改，融合了多方意见；再次，《规划》出台前后均受到上上下下各方面的高度关注。 

     在此种情况下，与其他规划相比，《规划》的严肃性应更好一些。尽管如此，也不排除一些地方仍然有“墙上挂挂”的可能性。因此，应该采取有力措施予以避免，主要有两个方面的手段。 

    一方面，对于《规划》中的核心内容，要以法律的形式将其固化，确保不越“红线”；另一方面，《规划》在执行过程中，一定要增加社会参与度。《规划》的执行不应该仅仅由各级“领导”指导进行，而应该设置相关程序，让社会相关阶层广泛参与。通过法律程序和社会参与并行，可以有效保障《规划》在执行中的严肃性。

    记者：长期以来，我国一直存在着城市、土地、环境保护和国民经济发展规划等多个规划之间不协调的问题；而在具体执行中，各规划互相矛盾的现象屡见不鲜。这一问题应该如何解决？ 

    李佐军：“规划”是一个复杂体系。某个具体城市和地区，都会有经济社会发展规划、城市发展总体规划、土地利用规划等“三规”。这3个规划由发改、住建和国土3个不同的主管部门负责制定和实施。按规划制定原则来说，应该是“三规合一”，统一思路、统一程序，形成相互配套、互相衔接的体系，但因为各种原因往往没有很好地衔接起来。 

    除了“三规”之外，还有环境保护规划、产业发展规划以及现在的城镇化规划等某个领域的专项规划。像城镇化规划，之前只是在总体规划里涉及到，较为简约地确定到某个时间节点达到某个人口和城市建设规模等。但现在独立出来，是为了凸显“新型城镇化”的重要性。这些专项规划，各自侧重点不同，与“三规”之间也存在如何协调、统一的问题。 

    实现各规划之间的协调统一，需要从两个层面去努力。 

    首先，是体制上要协调。在体制上，各种不同规划的主管部门要协调好规划的制定和实施，否则，不同部门只站在本部门角度制定和实施相应规划，会导致规划出现不协调问题。 

    其次，制定规划的单位要协调。在现有体制下，地方政府一般委托不同的设计机构和专家团队做不同的规划。各规划承担机构和参与方应该加强交流互动，做好不同规划之间的衔接，避免规划成为“几张皮”。 

    但最重要的，还是要从立法、标准等方面做好协调。规划必须有规则，才能实现不同规划之间的协调和有机统一。      

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