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| 周其仁：为什么城市化离不开农地农房入市 |
| 来源：经济观察网 作者：周其仁 日期：[2014-9-11] |
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减少征地、农地入市
给定转型中国“公权力”之现状，我认为，被华生严词批判的“指望借助私权利的逐利动机去替代公权力的作用，用……土地开发的自由市场竞争去达到土地资源配置的优化”，倒不失为一个现实选项。道理简单：在公权力远没有得到有效约束——权力老虎尚未被关入法治笼子——之前，除非万不得已，以任何名目加重公权力之责，后果只能是继续喂笼外之虎，令其更壮，也更难被关进笼子。这里加上“除非万不得已”，是因为转型社会涉及国防、反恐、治安、防疫及其他公共安全事务，不靠国家权力会天下大乱，惟一面强化权力、一面严查权力人物假公济私、拥权自肥。
经济事务有很大不同。谢天谢地，人类经验里有一个“市场经济”，可以在最少依赖“公权力”的前提下，组织供求，改善生活，繁荣经济。对前苏联和改革前中国那样“权力高度集中”的行政指令计划经济，经验更证明，通过放权、缩权、减权——一概指弱化经济生活中的公权——市场化改革能激发出社会活力，让原先走入死胡同的经济，重见天日。华生略带贬义所说的“借助私权利的逐利动机去替代公权力的作用”，恰恰是“市场”这类中用不中听的制度安排，得以运转起来的一个基础。这也给中国改革提供机会，在约束公权力方面尚未全面见效时，多少也能推进经改。
话说回来，市场运转可以最少依赖公权力，但做不到完全不要公权力。这也是市场化改革最难对付的危险。在逻辑上，市场之基是产权，而产权界定又离不开公权力提供的必要服务。麻烦来了：改制离不开公权力介入，但监督不足的公权力往往又可以在改革中搞歪门邪道。我们在成都看了几年，对当地还权赋能、以确权为前提逐步开放农地农房流转的经验，以为值得肯定。不过我们的研究报告，修订到最后还是加上一点：谨防公权力在确权、流转中胡来，让改革背黑锅。因此，改革进程中的权力监督很重要，特别要避免一哄而上、刮风搞“改革的大跃进”。现在看，当真拉下脸来反腐，才可以为深化改革保驾护航。
城市化中的土地问题，同样面对“公权悖论”：恰恰是超强的公权未得到有效约束，才形成“政府一手征、一手卖”的半拉子改革工程。拖延至今，1988宪法修正案定下来的准则一直得不到贯彻，“土地财政”畸变为“地方债务”（其实在很多地方变成了“地方负债财政”，是“土地负财政”），本义“人的城市化”畸变为“土地城镇化”，让国家机器陷入与民争利的泥潭，土地腐败查不胜查。在这些现实情况下，治本之策当然是把权力老虎关入法治笼子。在这点没有做到之前，至少在政策和策略取向上，断不可再扩大公权力配置土地的作用。我的理解，“收缩征地规模、扩大农地入市”，正是这样一种策略取向——算不上最优，总比喂笼外虎要对头。
华生把“收缩征地、农地入市”批个半死，他自己的主张又是什么呢？读来读去，他无非主张绝不要触动现存“政府征地＋卖地”的制度，仅建言政府从近郊和农村农村征得的土地中拿出一块，为进城农民工提供带社会保障含义的住宅，以此实现“人的城市化”和“农民工市民化”。
就我所知，类似主张早就有人提出。2003年我们在朗润园研讨城市化土地问题，请到厦门规划局赵燕菁局长参会，他的发言讲了这个意思。对赵燕菁君的一些观点——如“土地财政是中国核心竞争力”——我无从赞同，但他基于城市管理经验提出的“城市政府要学新加坡办‘组屋’”，虽疑虑不少，我也乐见其成。想想全国每年征地好几百万亩，累计土地出让金据说已达20万亿，从“征地所得受益”里拿一点点出来，给进城农民工建房，试验一把的余地总有的吧？后来几次到厦门讨教，细听之余就给赵局长提一点看法：赶快找机会试，试了才能验证构想的逻辑。2011年黄奇帆在重庆提“三、五、三”（即化三年时间，把已经进城农民在老家的三项土地住宅权益，换成城市居民的五项社会保障），更率先在一个直辖市的范围，尝试解决进城农民工住宅问题。对此，我和同事同学从一开始就跟着看，现在还在追踪研究，希望看懂了好说几句话。
华生的贡献是什么呢？我没有看到他对惠及农民工的保障房建设做过任何经验研究，也没有看到他对这项实践的利弊得失提出过中肯的分析。他的“贡献”——以我在他最近的批评文字里所看到的——就是把自己心仪、但尚无扎实经验支持的主张，与数亿农民工主要靠租用、购置城郊农房农地的现实，尖锐地对立起来。当华生指控后者为“误区”、“陷阱”、“非法”的时候，他心目中的“正区”无非就是靠政府来建农民工房。你要建就快建呐，等建够了，又做得到屋美价廉，横竖进城农民工总不会放着“正道”不走，非要在法律地位不明、“违法”风险时时临头、脏乱差并举的“村中村”和城乡结合部落脚吧？可是华生对自己的主张好像既没信心、也没耐心，除了连篇累牍批“误区”、防“陷阱”，似乎再也没有正经事可干。凭一套构想——再了不得也不过“构想”而已——就发狠要把天下租、售的农房农地一锅全端，算什么道理？我倒要问一句，那论亿已进城农民、以及未来还有数亿还要进城的农民，究竟在哪里待着，才有希望等到这些伟大的构想变成现实？！
也许不屑于拿出——其实是拿不出——实际经验来验证自己的主张，华生就发明了一套“理论”，来“证明”城市化下的土地和建筑根本就不适合用市场体制来配置。请看，“土地作为外部性极强的特殊资源，在市场经济条件下的配置有其特殊的规律。即使在发达的市场经济国家，土地的用途界定和建设使用，并不是如其他资源和商品那样，由产权人自己或他们之间的自由市场谈判决定。而这一点是过去引进市场经济的教课书中并没有说明的。因此，误以为一般资源或商品市场的规律可以套用到土地资源配置上来，将会犯极大的错误。”再看，“土地用途和使用规划是政府治安警察权的一部分，是一种公权力，只存在如何贴近市场和社会的真实需求、正确预测和判断未来需要，从而依照民主程序做好科学规划的问题，不是市场化的范围。”
本来，以上“理论”的每一条都不难辩驳。不过，华生后来发表的文字又让人松了一口气：“尽管如此，我并不同意被周其仁教授简单贴上‘土地配置靠规划，不靠市场’的标签。因为其一，这里说的是土地一级配置，即改变土地用途的基础配置，并非在给定用途下的配置。我们知道，在给定用途特别是既成建筑的二级市场上，土地和建筑的分配，是市场在发挥决定性作用。其二，即使是土地的一级配置，也要反映市场的需求和变化。脱离了市场和社会需求的规划，必然会付出高昂的代价。因此，握有法律强制力的城乡规划，本身要以市场为前提和基础，这一点毫无疑问。”前后对照，显然有两个华生。到底哪一个算对？我以为后一个多少还靠点谱。要是华生也同意，那就请他明言前一个毫无疑问是错了的。不同意吗？那错的就是后一个。
从“盲流”到“小产权”
华生倒是痛快地认下一条，“将我对小产权房的批评斥之为‘非法帽子漫天飞’,这一点对我来说倒并不冤枉。因为小产权房的建造和交易确实违反了一系列的法律规定。”紧随其后，他搬出一大堆法条，举证“小产权房”如何违法违章。
为了辨明这点，有必要回到华生自己给出过的定义：“小产权房现在一般指农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”。这么说，华生的判决就是，凡“农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”，一律非法！
如此鲁莽武断，见所未见、闻所未闻。其一，华生引用的各款法条，各有法定的生效时间。如果“农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”——包括更早建造在农民自家土地上、后来被宣布土地包括宅基地全部属于集体之后也盖在了集体土地上的住宅——早于这些法条的生效时间，华生还可以振振有词地判这些“先于法律生效的已成行为”，统统违法吗？难道不知道，“法无禁止则可为”也要讲时间性，这是我在《城乡中国》里提点过的，即不可依据十五的法律判初一的行为入罪。华生的回应居然是，“现在人们所说的小产权房，恐怕极少有1986年之前建造的”。让我寸步不让追一句：“极少有”还是“有”，即便全中国只有一栋用于出租或出售的农房建于1986年之前，那个判决——“所有小产权房皆非法”——还站得住脚吗？
其二，华生提到的占用耕地建房、超标建房、违背土地规划和用途管制建房等项，即便是“后于法律而发生的行为”，当以违法违章论处，但这里的违法违章，是占耕地违法、超标违法，或是违背了用途管制和土地规划之违法，但绝对不是、也不应该是“农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”的违法，因而绝不能笼统地被判为“小产权房违法”。很明白，滥占耕地或水源地建造房屋，本身损害他人与公众利益。但这与所建之房究竟是自住，还是出租、出售，抑或有时自住有时转为他住，一点关系也没有。比照一下，在政府掌控的国有土地及其转让过程中，违法违章现象五花八门、旷日持久，多少年来让主管部门查不胜查、办不胜办，为什么不说“大产权皆违法”？华生到底有没有理解，法律所禁究竟为何物？
其三，至于“农民建在集体土地上的房屋用于出租、出售”，那倒有合法根据。第一，中国共产党八届十中全会通过的“人民公社60条”，明确“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。此后，再没有任何一次同规格或更高规格的中央决定废除或修订此项权利。第二，1988年的宪法修正案明确了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这不但终结了先前禁止土地转让的所有规定，而且为以后的法律完善奠定了必须遵从的宪法原则。鉴于农村集体土地转让的具体办法迟迟没有出台，十八届三中全会的决定指出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，也许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同价同权”。很明白，农房农地入市在我国于法有据，反倒是来势汹汹的“华生判决”——“小产权房皆非法”——于法于理于情，没有一处讲得通。
最让我莫名惊诧的，是华生文中写下的他的惊诧：“问题的吊诡之处在于，周教授也好，天则经济研究所等很多力主小产权房合法化的人也好，从来没有明确设计过一个小产权合法化的实施方案”。真够吊了诡的：我等从不认为“小产权”皆非法，要是受人一激，就忙不迭地拿出“一个小产权合法化的实施方案”，那岂不等于赞同了以“小产权非法”为讨论问题的前提了吗？
不过，华生既然如此看得起我，简答几句也可以。开门见山，我的第一点建议是在城镇化公共政策讨论的议题中，不要再使用“小产权”这样带歧视性、侮辱性、含义又非常不准确的词汇。谁“小”谁“大”呐？论人口数量，至今我国农村户籍的居民占大头；论“资历”，农地农房入市源远流长，以契为凭的交易传统根深蒂固、于今犹存。土地房屋作为人民最基本的生活和生产资料，不论所有制谁属，都需要清楚的产权界定，包括使用权、收益权和转让权。国有产权被奉为“大”，农民集体产权被贬为“小”，讲到底不过是“半拉子改革”的一个观念派生物，根本没资格登堂入室。
至于含义不清，华生之文就提供了实例。一会儿定义“农民建在集体土地上用于出租或出售的住宅”，一会儿又来一个“我们讨论的是今天城郊在集体土地上建造的用于出租出售（其实主要是出售）的商品性住宅”——非城郊的就不算了？“次要用于出租”的也不算了？还有，违法行为的具体所指，究竟是农民在集体土地上建房的违法行为，诸如乱占耕地、超面积、违背规划和管制，还是农房出租、出售本身就违法，或者干脆一锅煮——凡农民房又出租或出售的行为，一律非法？如果“小产权”帽子满天飞，又没有清楚准确、前后一贯的内涵，涉及人口和财产数量又那么多，套一句华生的原话：那岂不是儿戏？
实践也证明，讨伐“小产权”经年，收效甚微。否则，何劳有关部门隔三岔五就来一轮“坚决打击”？屡战屡踣，原因不少，其中一条，就是“小产权”的含义不明，黑白之间没有清楚界限，灰色区域一大片，打不过头不会见效，打过头又势必引起反弹，于是没完没了。继续非法帽子满天飞，却迟迟落不了地，不断给滥用权力、选择性执法创造寻租机会，难道就不怕有一天公众起来追责：那些个部门预算、官位、编制外加“三公经费”，到底是干什么吃的？
《城乡中国》的思路，是对涉众甚广、旷日持久、法内法外界限不明的行为，一分为三来处理。大体上凡对他人及公众利益基本没有什么损害的，眼开眼闭算了；对明显损害他人及公众利益，又有现成法律清楚规定要加以处罚的，那就用合法强制力加以处罚和制止；至于大量既可能相互收益、或相互损害的行为，则创造条件由利害各方开谈判、寻找利益平衡点。这也是我的第二点建议，写过了，此处不赘述。华生对此不满意，说没有明确“小产权”究竟属于上述三分天下的哪一块？是不明确，因为在我的认识里，所谓“小产权”不过是转型中国一个既宽又杂的现象，包含着与上述三分世界都可能沾边的多种行为。泛指一通于事无补，还是花点功夫做合适的区分吧。
这也带出我的第三点建议。在中国这样一个大国，不妨考虑把土地房屋作为地方的、特别是城市的事务，分权制定符合各自实际情况的政策，选用合适的地方性法律法规。尤其在转型中，更有必要加大地方和城市应对的自主权。这些年高度行政化集权的土地管制与房价调控，中央部门出力不少，讨好不多，是一个值得总结的教训。要明白，对城市化进程中的土地增值，不论“涨价归公”口号多响亮，实际上真正通行的，到处都是“土地涨价可分成”。此原则，在十八届三中全会决定里已经确定，要有效吸收地方信息、经由地方程序来落实。所以全国性的法律和政策在给出基本准则之后，要充分依靠地方经验、地方法规和地方政策，才有望解决大量复杂的实际问题。在这件事情上，多到六百几十个城市的实践经验里寻寻觅觅，少听一些不着边际的夸夸其谈，可能事半功倍，或值得一试。
围绕“小产权”的争议，让我想起当年“盲流”问题的热闹。那也曾经是一个含混、带歧视性、侮辱性的称谓，锋芒所向，直指那些离土离乡进城经商务工的农民——“盲目流动人口”是也。同样非法帽子漫天飞，说到耸人听闻处，甚至拿“流民造反”去吓唬政治家。实际情况，是本来根本就不需要那么多农民的国度，在工业化、城市化提供新机会的条件下，开启了“人往高处走”的大门。那是国民经济发展的重大机会，也是诸种束缚松绑的社会解放。若问“盲流”问题后来怎么解决的？还不是形势比人强，说着说着谁也不好意思再说了，因为大家都明白，原来那就是“人的城市化”！大批农民自由转行的权利得到承认，城市化大潮就势不可挡。回看当年“盲流”问题之消失，说明城乡打通的劳力市场化、产品市场化皆不可阻挡。既然人可转，农房农地的流转怎么挡得住？放眼远望，还是稼轩之句最好：“青山遮不住，毕竟东流去”。
几点结论
（一）城市化把大批农村人口转为城镇人口，也带动其他经济资源加快在城乡间流动与集聚。由此，要求重新界定城乡一切经济资源的财产权利，特别是确立普遍的转让权，形成新的市场秩序。
（二）上世纪80年代，我国迈出了土地使用权可转让的重要步伐，以此适应当时改革开放的紧迫要求。但是，这项改革尚未完成。迄今为止，城镇国有土地可以合法入市转让，但是曾经得到宪法原则支持的郊区与农村集体土地使用权的转让，仍广受歧视、得不到有效的法律承认、保护与服务。在同地不同权的基础上，形成“政府一手征地、一手卖地”的畸形体制，其负面效果越来越大，危及我国城市化的健康进行。
（三）深化改革无可避免。现实的可行路径，是“逐步收缩征地规模、探索农地农房入市”。为此，一手实施“先行先试”的主动改革，一手从各地农地农房入市的实际经验中提取政策和法律元素。两相结合，正有望勾画出城市化“新土改”路线图。
（四）继城镇国有土地入市之后，城镇内外农村集体土地及农房也以多种方式入市转让，不但为大批农民工进城提供着落脚之地，且具有在得到合法承认后进一步改善、升级的巨大潜力。既然破绽百出的“理论”解不开它，喧嚣的歧视奈何不了它，哗众取宠的“方案设计”也替代不了它，我们不妨踏踏实实，多看多想，继续从中吸取营养和力量。
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