三、改革条件下城市化的起步 

    回顾中国改革35年来的经验，可以看到，它采取的是市场取向的渐进式改革。这一方式奠定了中国现有城市化模式的基因并因路径依赖而显著化。 

    改革起步于高度集中的计划经济体制。改革的逻辑和实践起点首先就是减少集中度，表现为行政权力，尤其是决策权力的下放。在中央与地方关系上体现为简政放权，地方政府有了更大的决策权；在政府与企业的关系上体现为放权让利，不仅让企业有经营自主权，而且还有利润留成；在企业与职工的关系上引入了奖金制度，允许干好干坏不一样；在农村则实行土地承包经营制，鼓励农民多劳多得。决策权力的下放，在国家和农民的关系上，废除了粮食的统购统销，取消了人民公社制度。实行联产承包责任制，在给农民经营自由的基础上，鼓励农民多劳多得。 

    这一系列制度性的放权安排，使中国的城市化道路开始摆脱传统模式，这表现在三个方面： 

    首先，以联产承包责任制为基础的农村经济体制改革，让农民可以自主投资、自主经营，从而使中国的工业化不再是国家主导的工业化，而呈现典型的亚洲工业化特点，即有了货币收入的农民受工业化规律的支配而投资于工业，乡镇企业蓬勃发展，其聚集发展改变了原有的城市布局，小城镇开始涌现。与此同时，城镇建设资金也不依赖于财政拨款而多采用集资、入股等所谓自筹资金的方式安排。从某种意义上讲，这是中国最早出现的公共民营合作制（PPP）形式。 

    其次，原有的城市是国有企业聚集地。而在以乡镇企业为代表的非国有企业的激烈竞争下，国有企业业绩普遍不佳，甚至亏损严重。这不仅极大影响着地方财政收入，而且因工人下岗、就业形势严重恶化，迫使地方政府必须招商引资。为吸引投资者，“三通一平”（编注：水通、电通、路通和场地平整）的基础设施就成为基本条件。而老城区改造成本较大，于是多采用在老城区旁建新城的办法，“开发区模式”由此而大行其道。 

    第三，简政放权为上述城市化发展提供了充分条件。上世纪80年代，随着农村联产承包责任制的广泛发展，从农村动员经济剩余的途径已经堵塞，与此同时，随着对国有工业企业的放权让利，以利润为基础的财政收入又呈下降趋势。前后夹击之下，原有财政基础被动摇，而不得不改弦更张。 

    1983年后，一方面在财政收入上开始推行“利改税”（编注：将所得税引入国营企业利润分配领域，把国营企业向国家上交利润改为缴纳税金，税后利润全部留归企业），另一方面在财政支出上，开始推行“拨改贷”（编注：国家将预算内基本建设投资由拨款改为贷款）；与此同时，在政府间关系上开始推行“分灶吃饭”，即中央和地方各自承担本级财政支出。 

    财政体制的这一变动，为地方政府为满足本级财政支出而组织财政收入奠定了前提条件。长期在高度集中计划经济下所形成的工业化和城市化脱节，造成了城市化欠账，再加上农村剩余劳动力转移就业的压力巨大，迫使地方政府必须以极大努力去组织收入以满足支出需要。预算外收入由此产生，而且增长迅速，并日益成为城市建设的主要资金来源。 

    四、城市化“路径依赖”的 

    由来和利弊 

    制度经济学研究表明，制度变迁有“路径依赖”特点。一旦初始条件给定，制度演进会沿着初始条件所规定的发展可能性空间展开，并在这一展开的过程中不断强化对这一路径的依赖倾向。

    在中国城市化过程中，上世纪80年代由决策权高度集中到决策分散这一放权安排，改变了初始条件并引致上述三方面的变化，而这些变化中都暗含了一条共同的路径：可以不用正规的财政资源（由税收构成的一般性财政收入）来实现城市发展的资金安排。并且随着时间的推移，在各地方相互竞争和模仿作用下，这一路径日渐清晰起来，就是土地批租制度。即通过生地变熟地使土地增值，进而通过变现来筹措资金。筹措来的资金除用于基础设施建设外，还可以以地养地。如此滚动开发，“土地财政”的基因由此奠定。 

    由于包括土地在内的各种资源多集中于地方政府，所以地方政府筹措财政收入，尤其是预算外财政收入的能力远高于中央政府。1980年到1993年，地方财政收入占全国财政收入的比重平均高达68%。一些经济发展快、资源价格尤其是土地价格上涨快的省份，其财政收入增长远快于全国。相比之下，地方政府的支出责任却并未发生较大变化，尤其在一些经济发达省份，支出增长小于收入增长。1980年到1993年，地方财政支出占全国财政支出的比重平均为49%，呈现出财权大事权小的格局。 

    中央财政收入占全国财政收入比重的持续下降，甚至到了中央财政支出难以维持的地步，终于触发了1994年的财政体制改革。囿于当时的条件，这一改革并未在各级政府支出责任上做大的调整，而集中力量用于筹措财政收入，尤其是中央政府的财政收入。其目标是有限的，主要是提高两个比重，即提高财政收入占整个国民收入的比重，提高中央财政收入占整个财政收入的比重。这就是俗称的“分税制改革”。 

    就当初设定的优先目标而言，分税制改革取得了巨大的成功。除财政收入占整个国民收入的比重提高外，中央财政收入的比重也持续提高。到2008年，地方财政收入仅占全国财政收入的47%，较1994年下降21个百分点。但与此同时，地方政府的支出责任并未相应减小，支出不断上升。到2008年，地方平均财政支出已占全国财政支出的79%，比1994年上升20个百分点。地方政府的财政收支缺口越来越大，为满足为城市建设资金的需求，地方政府必须进一步拓展资金来源。结果是，以土地作为融资中介的城市化投融资模式逐渐兴起，这既成为本世纪以来主导城市化投融资的主要模式，同时也成为当今中国地方政府“土地财政”的完备形式。 

    1998年，国家开发银行与安徽芜湖市政府在国内首创了城市基础设施贷款领域的“芜湖模式”：把若干个单一的城建项目打捆，由市政府指定的融资平台作为统借统还借款法人，由市政府建立“偿债准备金”作为还款保证。随后的2000年，国开行与江苏苏州工业园区的合作进一步发展了这一模式，创造出一种崭新的制度安排：政府出资设立商业性法人机构作为基础设施建设的借款机构，使借款方获得土地出让的项目收益权，培育借款人的“内部现金流”；同时通过财政的补偿机制，将土地出让收入等财政型基金转化为借款人的“外部现金流”，两者共同发挥作用，使政府信用有效转化为还款现金流。这就是人们熟知的“地方融资平台”模式。 

    2000年以后，除了国开行以外，越来越多的地方政府和商业银行参与到这一模式之中。特别是，2008年，为抵抗全球金融危机带来的经济衰退，中国启动了“四万亿”经济刺激计划，新建在建的基础设施项目大幅增加，除财政投资外，更多地方政府采用了负债投资的办法，地方融资平台模式备受青睐。与此同时，金融系统对城市基础设施投资的信贷约束也大大放松，也为负债投资提供了方便条件。数千家政府性公司的资产负债表迅速膨胀，负债规模急速上升。

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