原来说分税制，地方钱不够中央就转移支付。但现在，转移支付制度从分税制的补充机制变成了主导机制，地方钱远远不够，主要靠转移支付。中央和地方财力总的格局，很难打破。这些年，中央掌握的钱越来越多。从底下收上来再通过转移支付花下去，这么个过程中中央其实掌握了资源的支配权。所以就出现了大量的“跑部钱进”，地方过来要项目。当前的简政放权放的很多都是审批权，但财权不放的话，权利其实是不配套的。所以目前需要调动中央和地方两个地方的积极性。 

    《21世纪》：最近京津冀合作的话题比较热，你怎么看城镇化在区域协同发展上存在的问题？ 

    张晓山：原有的资源配置格局导致地区资源配置失衡，资源配置过多地向沿海地区和大城市倾斜，中西部地区和县域经济发展乏力。

    《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》（2013年6月）指出：“京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为拉动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。”这看上去是成绩，实际上是问题。 

    中国过去相当长时期的政策选择及发展模式是将资金的投入和资源的配置向大城市和沿海地区倾斜。不仅城乡之间发展不均衡，地区之间的发展也不均衡，沿海地区和中西部地区之间在经济社会发展上存在较大差距；农村的不同层级之间发展也不平衡，农村地区的县城、中心镇、公路铁路沿线、旅游区与农村边远地区之间也存在较大差距。不协调发展的后果是生产性经济资源以及优质的医疗卫生、教育、文化等公共资源向大城市和沿海发达地区集中，这些地区必然有较多的就业机会和个人发展的空间，这些地区也能给人才及其家属子女提供更好的公共服务和发展机会。各种层次的劳动力必然涌向这些地区，进一步加剧了地区间的失衡，同时造成了部分大城市污染严重、人口密度过大、交通堵塞等问题。 

    而中西部和农村地区则资源配置严重不足，欠账太多。随着城镇人口快速增长，一些县城和小城镇的基础设施和公共服务已远远不能满足发展需要。 

    《21世纪》：很多地方说自己的公共服务支出太大，而现行的财税体制又限制了它的财政收入，于是大搞土地财政，这一问题严重到什么程度？ 

    张晓山：政府利用国有土地收益基金通过土地储备中心征收和储存土地，再用征收和储存的土地，向银行抵押融资，这是现在很普遍的做法。但这已不属于土地财政范畴，而属于土地金融。最大的土地抵押客户实际上是政府土地部门下属的“土地储备中心”，土地储备中心是各地政府以地生财的重要部门。此外，政府还承诺用土地出让收入作为偿债来源来向银行举债。这就产生了土地金融的一种循环：政府通过土地抵押获得贷款来收购土地；再通过出让土地获得土地出让金收入，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，来增加政府的房地产税和建筑税；政府进一步来收购土地。

    政府土地金融的融资额，已远远高于土地财政的收入，这也是促使城市土地扩张，征占农民集体土地的机制。正如有的学者所指出的，政府的土地财政和土地金融之所以可以如此高效率地运作，建立在一个社会分配的前提之上：即政府可以用低成本和垄断性的行政手段从农村获得土地。 

    城乡一体化进程本质上是利益格局的调整，在政府推行土地财政和土地金融中，实际上是两个方向的土地变性：在政府运用资金进行土地整治后，离城市较远的农区的农民通过集中居住，将节约下来的集体建设用地（宅基地为主体）变性为农用地，增减挂钩、指标置换后在城镇建新区的农用地再变性为城市经营性用地，政府从土地出让收入中支付整理成本，拆迁建房成本，但获取非常可观的净收益（国有土地使用权出让金收入）。农民上了楼，似乎居住条件改善，耕地增加，但农民等于减少了可利用的资源，土地增值空间大大缩小，农区的农民再也没有获取土地增值收益的可能性了。政府与农民的利益格局还是失衡的。 

    《21世纪》：这一土地财政和土地金融模式会带来什么问题？ 

    张晓山：问题很大，最明显的就是加剧当地政府和失地农民之间的矛盾，增加社会的不稳定因素，这大家都有目共睹。另外一个隐性的问题是这一模式会导致城市建设用地利用率低下。

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