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| 改革的清单逻辑论：大气治理与生态文明 |
| 来源：21世纪经济报道 作者：王尔德 日期：[2014-3-5] |
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给一个可以信任的时间预期
《21世纪》：提到时间表和路线图，很多人都会问一个问题，空气质量何时能够达标，政府能否做出一个承诺？
柴发合：这也是我经常被问到的一个问题。对这个问题，可能很多人并没有注意到，环保部曾经给出一个答案。
在2013年1月24日召开的全国环保工作会议上，环保部部长周生贤曾经公开表示：首要大气污染物超标不超过15%的城市，力争2015年达标；首要大气污染物超标15%以上、30%以下的城市，力争2020年达标；首要大气污染物超标30%以上的城市，要制定中长期达标计划，力争到2030年全国所有城市达到空气质量二级标准。
这是一个很重要的表态，可以部分地回答时间表的问题。但现在情况可能有所变化，在周部长做这个发言的时候，其依据是2012年底发布的《全国重点区域大气污染防治“十二五”规划》。但在去年国务院发布了目标更严格的《全国大气污染防治行动计划》，这个时间表有必要重新调整。但是，更新版需要在充分的科学研究基础上，给大家一个可以信任的历史预期，这样可以确保提高政府的公信力。这个历史预期，不仅是5年的短期规划目标，而应该是10年或者15年的中长期目标。就中长期治理目标，国家应该进一步提出分区的大气污染总量控制减排种类和减排目标，建立适合我国大气污染物特征的各地区域和城市环境空气质量管理体系。
《21世纪》：雾霾的成因非常复杂，区域性特征也很明显，各个地区应该在做好霾的源解析的基础上，再制定规划。但现在很多地方先有规划，再去进行霾的源解析。这个时间顺序颠倒了。
柴发合：关于雾霾来源，一个比较宏观的说法，就是工业、燃煤、机动车、扬尘、秸秆燃烧以及区域传输这几大类排放来源。但这是一个笼统的说法，具体到各个区域、各个城市各类排放源的占比会差异很大。
从媒体报道来看，京津冀地区多数城市正在开展新一轮颗粒物来源解析，其中不少城市没有做过来源解析，有的只是在几年之前做过，没有连续做。
我认为基于对颗粒物来源的历史分析、宏观判断和现状研判制定的治理规划大方向是没有问题的，但是否能够实现精确打击是有疑问的。这可能将影响治霾措施的针对性和效率。只有有的放矢，实现精细化管理，才能降低成本，有效地减少雾霾。
治理区域性污染靠政府间合作
《21世纪》：《全国大气污染防治行动计划》提出了很多严厉的治霾措施，你对此有何评价和补充？
柴发合：首先，应该加快修订《大气污染防治法》，增强其操作性，并加快完善臭氧和挥发性有机物污染等方面的法律和法规，建立起一个完善的大气环境保护法律法规和标准体系。
其次，应该完善大气污染控制的经济政策和市场机制，降低大气环境保护成本。具体来说，提高大气污染物收费标准，足额征收排污费，健全大气污染物排放外部成本内部化政策。完善大气污染治理的价格、财政、税收和信贷等政策，并尽快研究并适时推出能源消费税等。对机动车污染，应通过财税优惠政策，鼓励汽车生产企业开发和生产低能耗和低排放车辆，加大清洁能源汽车的发展和使用。
最后，根本的措施就是前端控制。现在的治理思路还是以末端控制为主，所谓末端控制，就是前几年主要盯着排放源，“十一五”开始控制二氧化硫排放，“十二五”又新加氮氧化物和PM2.5排放控制。这些措施确实都发挥了巨大效果。但是，除了进一步强化末端控制外，更应该从前端控制，通过推行清洁生产技术，达到事半功倍的效果。这一点在目前是做得不够的。
《21世纪》：目前，雾霾的区域性污染特征非常明显，尤其以京津冀及周边地区最为突出。如何从机制上解决区域污染问题？
柴发合：区域性污染，很难靠单个城市来单打独斗，区域之间的污染传输和影响需要区域合作，也就是人们常说的联防联控。问题在于怎么联合防控？
首先，应该对区域传输的机理做科学研究，摸清区域传输的规律，这样才能提出有效的治理措施。
其次，区域之间怎么合作，这种合作或许未必像《全国重点区域大气污染防治“十二五”规划》提出的开联防联控的联席工作会议那么简单。因为环境治理是一个涉及环境、经济和社会多方面的综合问题。这种合作表面上是环保部门之间的合作，但实际上是地方政府之间的合作。这种地方政府间的合作涉及到该区域的区域一体化程度，像长三角和珠三角一体化程度比较高，而京津冀地区一体化程度相对较低。京津冀地区涉及到“三地四方”，也就是“河北、天津、北京”三个地方，实际上的利益相关者在“三地”之外还包括“中央政府”这一方。同时，京津冀三地的经济社会发展水平也差异很大，是一个非常复杂的利益格局。这种格局调整需要一个整体的综合考虑。
此外，在区域污染治理问题上，地方政府和中央政府在职责上怎么分工，各自承担什么责任，目前似乎并不是十分清晰。我认为这一点也需要尽快明确。
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