住建部《中国风景名胜区事业发展公报（1982—2012）》算了一笔账：“十一五”期间，我国国家级风景名胜区共接待游客21.4亿人次。其中，2010年国家级风景名胜区接待游客4.96亿人次，比上年增长10%，占全国国内和入境过夜游客总数的23%。

    浙江、江苏均超过6000万人次；接待境外游客1171万人次，占全国入境过夜旅游人数的32%；直接旅游收入397亿元，增长11%，占全国国内和入境过夜旅游总收入的2.5%，安徽、浙江两省均超过60亿元。

    另外，风景名胜区自身开展特许经营的收入也不断增长，“十一五”期间，国家级风景名胜区经营服务收入1402亿元，年均增长9.9%，其中2010年达到328.5亿元。

    而在前期竞争中占有优势的国家公园，也的确从这块金字招牌中得到了可观的经济效益。

    云南香格里拉普达措国家公园2006年8月1日试运行后，2007年收入1.05亿元。在此之前，被整合进入普达措国家公园的两个景区——碧塔海和属都湖的总收入不过几千万元。

    截至2012年底，云南已建立8个国家公园。据统计，2008~2012年，云南国家公园总游客量达到1624.49万人次，门票等直接旅游收入达到16.85亿元。

    黑龙江汤旺河国家公园获得批复的当年，仅门票收入便达到180万元，是前一年门票收入的3倍。2009年，公园所在地黑龙江省伊春市汤旺河区的区长刘学进估计，汤旺河区当年的旅游收益可以达到6000万元。

    

    

    保护与开发的天平

    国家公园在保护和利用之间寻找平衡点并非易事。在国家公园的历史中，许多著名的景区都走过过度商业开发的弯路。

    19世纪早期，尼亚加拉大瀑布开始受到游客青睐。1818年，威廉·福赛思建了一条有顶盖的楼梯步道，以便付费游客可以步行前往瀑布底端。1822年，他建起一座三层楼的酒店，其中一大特色是建有一条通往最佳观景台的私有步行道。

    紧接着，其他人如法炮制，结果酒店和客栈布满了所有的最佳观景台。1870年，尼亚加拉大瀑布沦为低俗不堪的旅游景区开发的代名词。

    将土地划出来既给予保护，又用作公众欣赏，加拿大是最早秉持这种理念的国家之一。“利用”与“保护”之间的紧张关系，可以追溯到1964年、1979年和1994年制定的加拿大国家公园政策。但后来出台的《加拿大国家公园法（2001）》，最终确立了“保护”高于“利用”。

    “害怕过度开发，不是回避旅游的借口。我们国家的多数国家公园，只管保护不管开发，才是现实问题。国家公园的性质决定其既要严格保护，也要好好利用。比如奥地利将茜茜公主的故居建成了酒店，就是成功案例。”吴必虎说。

    中国公园协会副秘书长李亮向《瞭望东方周刊》介绍了国内的一个成功案例——武夷山风景名胜区。

    1979年，约为570平方公里的武夷山自然保护区成为中国5个最早的国家级自然保护区之一。1982年建设部批准其成为首批国家重点风景名胜区，核心保护面积64平方公里。1992年，紧靠风景区边界，占地12平方公里的武夷山国家级旅游度假区成立。这是国务院借鉴巴厘岛的努沙杜瓦度假区，为吸引外资和招揽海外游客而在中国启动的一项政策。

    1999年武夷山被列入世界遗产，保护面积为999.75平方公里。遗产保护区域涵盖国家级风景名胜区、自然保护区和一些珍贵的考古遗址。其中有公元前一世纪建立的汉代城市遗址（陈村），以及一些与朱熹有关的寺庙和书院。

    得到世界遗产的名号，意味着更严格的保护。世界遗产边界内的居民人数、居住面积、工业设施、矿业开采都有着极为严苛的规范。

    2006年，武夷山已建有140多家酒店，拥有14000多张床位，每年可以接待大约380万游客。除此以外，还有400家零售商店、一个高尔夫俱乐部和其他娱乐中心。如此高密度的旅游开发，必然给保护带来挑战。

    “在九曲溪漂流项目20多公里外，就是自然保护区的核心缓冲区和实验区。风景名胜区的主要功能在于为游客提供了休憩场所，同时为当地经济发展作贡献。而保护区内严格控制了旅游功能，限制游人进入。旅游区的盈利能贴补保护区的营运，形成良性循环。”李亮说。

    政府补贴的可控与不可控

    美国国家公园管理局官员简·安德森此前告诉媒体，按照美国立法规定，各公园的门票与娱乐项目收费80%可以留在公园，用于支付维护和管理开支，其余20%上交国家公园管理局统一支配，用于援助不收费的公园。门票收入在公园预算中所占比例不大，主要依靠财政拨款。

    苏杨介绍，美国国家公园运营主要由联邦财政支持（占其运营资金的约70%），门票、特许经营收入和社会捐赠只是补充，使得所有公园都能做到票价低廉（10美元左右的多日通票），国民进入国家公园成为基本公共服务。

    “美国国家公园的收入主要来自三部分：政府补贴、特许经营和企业慈善捐款。”李亮说，企业向国家公园捐款不仅能赢得良好声誉，更能得到实惠，在缴税和贷款方面都有体现。

    吴必虎认为，中国国家公园新体系建立后，并不需要过多的政府补贴。需要落实的是，将旅游收入从地方财政中剥离，直接上缴至可能成立的中国国家公园管理局。保证收支两条线，再依靠特许经营收入，就能维持营运。

    目前，多数中国景区没有特许经营的经验。周雄分析说，除了特许经营之外，风景资源有偿使用也是日后国家公园收入的来源之一。在政府补贴到位的情况下，中国国家公园有望摆脱门票经济模式。“但是企业慈善捐款这种方式并不乐观。这需要与其他政策联动，操作上有一定难度。”

    19世纪末，美国黄石公园管理结构的缺陷日益显露出来。国会慷慨地给黄石划拨土地，但随后划拨的资金却姗姗来迟。尽管是一个国家级机构，国会却要把它委托给地方委员会管理。1916年，美国国家公园管理局成立，缺陷才得以弥补。

    有些问题中国正在面对，有些问题中国将要面对。“政府补贴的不可控因素不少，到款率、到款周期等，都将影响国家公园的正常营运。”王建军说。

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