中国城镇化"推进模式"研究

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中国城镇化"推进模式"研究

来源：《中国社会科学》日期：[2013-9-12]

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    四、中国城镇化推进模式的评价

    从当前城镇化的推进模式看，现有的城镇化制度有其优势，但也存在一定问题。

    1．中国城镇化的推进模式是基于中国特有的政治经济体制发展而来的，有其制度创新性。例如在建立开发区、设置特区这类城镇化推进模式中，能够在资源、人力和市场这些基本的生产要素之外，通过政府的政策规定获得巨大的发展机遇，这种强有力的政策资源充分体现了中国政府主导模式的优势，彰显了其强大的管理资源优势。中国城镇化推进模式的创新，也体现了改革以来政府制度灵活性的特征。对于中国这样地广人多、地区差异巨大的国家而言，在当前市场发展不充分的情况下，政策、制度的灵活性能够赋予更多地区以城镇化发展的机会，从而促进城镇化在全国范围的扩展。

    2．以政府为主导的城镇化推进方式，能够集中大量的资本、人力和物力，调动多方面资源，在短时间内实现城镇化的发展目标。这种结构性框架虽然在发展初期有其相对优势，但随着城镇化的深入推进，城镇化持续发展的动力不足等问题逐渐凸显。因此在城镇化推进过程中，应当尊重基本经济规律、因地制宜。城镇化的发展主要来自城市和农村的经济社会发展，有其内在的运行规律，在确定城镇化模式目标时，需根据产业、土地、自然资源、人口等城镇化要素的发展条件，制定适宜的城镇化发展目标和对策，防止出现为了城镇化而城镇化的现象，防止单纯追求城镇化率指标的现象。

    3．中国改革开放30多年来，市场经济已经有了相当程度的发展，在城镇化推进中，必须更加有效地发挥市场的作用，即政府在很大程度上是起到立法、规划、管理、监督的作用，而让市场去发挥配置城市发展各个要素的功能。目前，在我国的城镇化推进模式中，政府基本是经营城市、运作城市发展的第一主力，相比较而言，市场的力量发挥不足。所谓运用市场手段就是政府作出规划和提出要求，而实际运作交给多种经济实体，由多种经济要素参与城市的改造开发，即使政府提供运作的资金也多采用购买服务的方式。笔者在城镇化的实证调研中发现，直接由地方政府操作的“拆迁改造”，往往由于地方政府的干预，或多或少降低了“补偿费”，从而损害了被拆迁者的利益，并常常由此引发冲突和群体性事件。反之，由市场经营者运作的“拆迁补偿”，其补偿标准往往高于地方政府直接干预的拆迁标准。这证明，市场运作有其合理性，更容易形成合理的市场价格，也更有利于保护被拆迁者的利益。

    4．城镇化的推进也应在更大程度上让多种社会力量参与进来。从目前状况看，城镇化进程中，社会力量参与不足。这些社会力量包括：城乡各种居民群体、劳动群体、就业群体、社会团体、社会组织、社区组织、小区居民等。我国绝大多数的城镇化是政府主导、政府规划、政府动员、政府运作，而广大城乡居民往往只是被动接受城镇化。当然，自上而下的推进方式是迄今为止的中国特色，但是，也不能忽视自下而上的巨大能量，要更多地放权给城乡居民，创造多种途径，比如社区、小区居民参与规划等方式，让他们能按照自己的生活需求和居住需求推进城镇化。只有这样，才能够有效地防止侵害城乡居民利益的“被动城镇化”的发生。

    5．土地国家所有和集体所有，使得我国的城镇化能够大规模、快速地推进，但由此引发的土地闲置和浪费等问题也十分突出，因此，在城镇化过程中应注意以下两方面：首先，科学规划、合理布局，保护生态环境和基本农田。随着城镇化的快速推进，我国可利用的土地资源日益减少，目前我国人均农田面积不足世界平均水平的一半，大量良田被占用，生态环境面临严重威胁。制定城镇化战略，应根据国家主体功能区而规划，划定禁建区和限建区，保护生态环境、保障粮食安全，处理好城镇发展与资源利用之间的关系。其次，提高土地利用效率。城镇化的基本特征之一是高密度所产生的集约效益，在我国人多地少的国情下，应吸取“过度市郊化”、“过度分散布局”的教训，应转变粗放的土地利用方式，提高城镇化土地的资源利用效率，以保障城镇化的可持续发展。

    6．城镇化的同时也伴随着社会结构的巨大转变。随着城镇化的日益推进，土地、住房、资源、财富在不同人群、不同社会阶层中发生了重新配置的现象，由此导致了社会利益纠纷、社会矛盾日益突出。表面上看，城镇化是多盖了房子，是巨大建筑群的蔓延和膨胀，但更深层次的问题是人与人、群体与群体利益关系发生变化。近年来，在高速城镇化的同时，城镇住房的价格也急剧上升，如此，有房者与无房者的利益关系产生巨大“社会距离”，所以，城镇化的推进必需考虑公平正义问题，城镇规划的每一个细节都涉及不同利益集团的利益。因此，如何创新公众参与机制，促进政府与民众良性互动，以实现城市增长的公平正义、弥合快速发展中的社会分化，是亟待研究和亟需解决的重要问题。

    总体上，我国的城镇化与欧美国家相比，存在很大的差异；根据城镇化推进的动力机制和空间模式，将我国的城镇化推进模式归纳为建立开发区、建设新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化七类，并分别对其动力机制、空间特征、现状和存在的问题进行分析。我们认为，政府主导的城镇化推进模式充分体现了中国的制度创新和制度灵活性，但同时也应该看到，城镇化发展应当尊重基本经济规律、因地制宜，必须更加有效地发挥市场的作用，在更大程度上让多种社会力量参与其中，在土地利用方面应科学规划合理布局、提高土地利用效率，在推进方式上应创新社会力量参与机制，促进政府与民众良性互动。

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