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| 中小城市规划中应该注意的几个问题 |
| 来源：城市中国网 作者：李铁 日期：[2013-8-23] |
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(本文节选自《我所理解的城市》，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁/著，《城镇化与社会变革》丛书，2013年3月版，中国发展出版社)
一、合理分析镇情是实现小城镇健康发展的前提条件
作为一个政府的官员，作为一个小城镇的负责人，怎么在短短就职几年间改变城镇面貌，怎么落实“发展是第一要务”，是需要我们认真思考的。要实现“发展是第一要务”，首先要对镇情进行合理客观分析，镇情分析主要包括以下四个方面。
1、要对区位条件进行客观分析。
很多小城镇在进行发展战略规划的时候，也都提出了自己发展的优势，也经常提出区位方面的优势，但对区位条件过高判断，会过高估计未来发展的趋势和潜力，因此在很多小城镇发展规划中，经常提出未来几年内人口翻一番，财政翻一番等不切实际的目标。客观分析区位条件，最重要的是不要高估区位条件，很多地方发展并不完全依赖于区位条件。比如温州桥头镇，在永嘉县山区，区位条件非常一般，但是这里生产的钮扣，占中国市场的80%。再比如河北白沟镇，北京200公里范围内的著名市场。从区位条件来看，离北京更近的小城镇，比如说北京方圆100公里左右的小城镇有上百个，但是恰恰在那个地方形成市场，在那里区位条件又起到什么作用呢？什么是区位优势，这恐怕是我们要考虑的。很多小城镇在分析区位时经常提到处于某某交通干线或者城市多少公里区域内，把自己拥有区位资源条件，都当成是发展的优势，这样的分析是不客观的，仅仅站在一个镇的角度，但如果从一个区域角度来看，在相同区域内具有同等条件的城镇有很多，它们所分享的区位资源条件基本相同，因此上级政府在制定规划时，并不会把这个小城镇作特别的考虑，这时的区位也不见得构成发展的特殊优势。除非拥有非常重要区位条件，比如非常重要的海港、国家未来重点战略基地等。合理客观分析镇情，首先要合理分析区位条件。特别是中西部地区绝大部分小城镇，在区位条件上并没有足够优势，不能过高估计他们的发展前景，过高估计发展前景，往往会产生相反效果。
2、要对资源状况进行合理分析。
实现“发展是第一要务”，还要合理分析小城镇资源状况。资源状况对发展有非常重要影响。比如张家界索西峪镇，在张家界风景区最中心部分，在没有开发旅游之前，是一个非常贫瘠小镇；随着张家界旅游的开发，旅游资源带动了这个地区的经济发展，农民收入快速增长。再比如，北京郊区很多小城镇，十年以前北京逆城市化没有形成时，这些小城镇都是北京市重点扶贫对象。随着北京逆城市化进程的加速，北京大量消费开始向农村延伸，这些离北京一个到一个半小时车程范围内的小城镇，一下子成为旅游集散地，大量的人在那里消费，在那里旅游，在那里享受农家乐，这些小城镇经济状况都发生了明显的改观，这就是旅游资源的作用，它是一个可变资源。另外就是不可变的自然矿产资源，比如煤矿、铁矿、油田等，这些自然资源的存在和发现会带来工业企业进驻，带动小城镇的发展。如果没有这些潜在的资源，又没有山、水和名胜古迹，就要考虑我们的发展到底依赖什么。因为全国18500多个镇里面，有的有资源，但绝大部分没有特殊资源，在这种情况下，我们分析经济增长就要站在一个相对客观角度上进行判断。
3、要对产业惯性进行具体分析。
产业惯性就是这个地区长期以来，大家习惯于经营的产业。在进行镇情分析时，一定要对这个地区老百姓所习惯从事的行业进行具体分析，产业惯性对一个地区或者一个镇发展影响非常大。比如辽宁西柳大集，这个地方历史上，人们习惯于经商。改革开放以后，迅速形成西柳市场，现在成为辽宁沿海地区非常重要的一个小城镇。西柳地区农民经商传统这种产业惯性，促进了西柳市场的发育，带动了地方经济的发展。再比如说温州地区，历史上的民风就是经商；在文革期间，由于温州地区土地贫瘠，不能自给，许多温州人到全国去弹棉花、修鞋、修锁等；改革开放以后，这些习惯，一下就转变成为巨大发展潜力，形成这个地方发展的重要基础。对产业惯性的分析，事实上并不是对整个地区经济发展状况的分析，而是对人口的分析，往往一些偶然因素，一旦条件允许，就迅速发展为非农产业。当然改革开放二十多年，在东部地区能形成商业市场，能发展工业的基本上都已经发展了。中西部那些没有被经济大潮所覆盖的地区，还有哪些能寻找出的产业惯性，也是我们应该考虑的重要内容。
4、要对发展水平做出准确判断
要寻求发展，必须对目前发展水平做出一个最基本的判断。很多地方往往高估自己的发展水平，这有两方面的因素。第一是政绩的要求，如果收入水平不高，可能会对政府官员未来政治前途产生一定影响。第二是盲目的发展观，希望能加快发展，尽早赶超发达城镇。实际上对中西部地区，不能着急，要客观认识到差距。很多地方同志认为我这个地方水平很高了，几年之内就会翻番，就会发生很大的变化，就会赶超东部地区。存在这种状况的原因在于对东部地区发展情况并不了解，对他们艰难的发展阶段没有深刻体会，东部地区今天的成就是经过了二十多年的艰苦创业。我们怎么来判断今天所处的发展水平呢？最主要是要认识自己的不足，对发展水平有一个合理的判断。对发展水平认识不透彻的话，往往导致决策跟不上。很多人认为东部发展是因为投资环境的改善。是通过修广场，修马路，进行绿化等进行改善。是不是我们中西部地区也要这么干？比如安徽大别山区的一个镇，有六七万人了，近年发展较快，觉得现在也要搞一些气派建筑、大量的投资搞一些广场等。事实上，东部地区发展在他这个阶段的时候，是低门槛进入、低水平发展。企业发展水平不高的时候，对基础设施水平要求也不高，那时候也谈不上大广场、宽马路和高楼大厦，这个时候要迅速完成的是资本积累和要素积聚。
二、明确发展目标是落实“发展是第一要务”的基础
发展是第一要务，确定发展目标非常重要。怎么才能合理确定目标？
1、要考虑的最基本要素是稳定增长
按照科学发展观要求，必须科学地制定发展目标，但这要建立在稳定增长基础上。然而这些年，我们见到大量盲目制定过高发展目标的规划。比如东北某镇，现在才2.5万人，请了一个大公司，做了一个非常好的演示系统规划，规划在未来五年内人口达到20万，事实上是根本做不到的，因为过去这么多年，这个镇的人口也没有发生太大的变化，只是停留在常规增长的阶段。其实在我们也从制定规划的公司老总了解到这个规划是投其所好，比较符合当地政府领导的好大喜功的心理。这在当前的规划行业中是比较普遍的现象。事实上，制约人口增长的因素有很多，比如有投资因素，有人口流动因素，有农转非因素，还有土地因素等等。比如2000年，我们给石家庄大河镇做了一个规划，做这个规划的时候，石家庄市政府也很重视这个地方，省有关部门都参加了这个规划的制定，当时我们给他做了3.5平方公里的规划，七八年过去了，最后也没有实现，造成这个规划难以落实的主要原因在于没有足够土地指标支撑规划实施。增长不是凭脑袋拍出来的，必须进行客观分析。对一个城镇进行分析，要分析人口就业结构，分析农业种植结构，比如说十年前的就业结构和作物种植结构和现在没有太多差别的话，农村人口就很难转变为城市居民，收入水平也不可能发生太大变化。另外，本地投资增加的潜力，以及吸引投资的能力等方面都要客观分析，绝不能过于夸大招商引资能力，当社会资源大家都在争的时候，你这个地区并不占绝对优势。再就是土地指标？我国土地指标分配按照计划形式，从中央到地方层层分配，到县一级已经很少。在行政资源分配系统上，镇是处在最不利的位置，很难拿到太多土地资源。比如，上一次对开发区检查时，8000多个开发区中砍掉的6000个基本是县以下开发区，镇一级工业园区几乎全部被砍掉。所以在做发展形势分析的时候，一个镇政府对自己定发展目标的时候，首先要想到的是常规增长，千万不要搞冒进增长，可能在一段期间内会发生一些变化，但是这个变化并不足以达到质的变化，这需要时间。所以在确定发展目标时，需要冷静的分析，稳定的常规增长是关键。
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