——访国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所国土规划研究室副主任黄征学

    国家发改委相关负责人近日对外透露，现阶段国家发改委已正式启动编制跨省区城市群规划，旨在推进城镇化、缓解大城市病。该规划或于２０１５年年底前编制完成，并上报国务院批准实施。此番表态引来外界期待及热烈讨论：规划将为跨省区城市群发展带来哪些新机遇？横亘于区域发展间的行政壁垒能否就此打破？日益严重的城市病是否将由此找到解决路径？

    就此，中国经济时报记者近日专访了国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室副主任黄征学。他认为，由国家牵头推进跨省区城市群发展，无疑将大幅加快城镇化发展进程，但关键在于规划能否在明确政府能做什么、该做什么的同时，形成科学、合理、高效、可行的体制机制设计，以调动各方面社会力量共同参与城市群发展，“否则，肩负明确发展框架和方向目标使命的规划也只能停留在纸上，难成实践。”

    规划意在引导城市间协同发展

    在黄征学看来，城市群是城市发展到成熟阶段的一种空间组织形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的庞大、多核心、多层次的城市联合体。“城市间寻求抱团发展形成城市群，是符合城市发展的客观规律的，这一规律和现象在我国现阶段的城镇化进程中正在得到充分体现。”黄征学说。

    黄征学表示，一直以来，城市群的发展都普遍遵循以大城市为中心对周边形成强大辐射带动，再依托一定的自然和交通条件，吸引并促进各种要素的高效聚集的发展模式。

    “当大城市发展到一定规模，且能够对周边形成明显带动的时候，政府适时制定相关规划，引导促进城市群规范有序发展就显得至关重要了。”黄征学说，即便是已经逐步发展成熟的长三角城市群和珠三角城市群，也在不同领域通过专项规划的形式明确了该地区的城市群发展方针。

    因此，黄征学认为，针对既有城市群发展经验以及类似规划内容，可以对即将启动编制的跨省区城市群规划内容一窥一二。无论是已经逐步发展成熟的长三角城市群还是珠三角城市群，甚至是京津冀城市群在提出协同发展时均明确了基础设施、生态环境和产业布局三大部分。

    “对于促进城市群发展而言，这三大部分尤为重要，不仅可以促进城市间的沟通往来，对于城市间实现协同发展和共同发展目标更是一大促进。”黄征学强调，这也正是编制跨省区城市群规划的意义所在，即积极引导并加快城市间协同抱团发展，而依托规划得以快速形成的城市间产业分工形式，亦将更多利好中小城市的成长。

    “可以肯定的是，无论是中小城市迎来的发展机遇，还是相关产业布局因此获得更多发展空间，无疑都将大幅加快城镇化进程。”黄征学说。

    打破壁垒应以明确政府职能为前提

    黄征学认为，实际上，规划意在引导，并对城市间的协同抱团发展明确方向，但目标的达成还有赖于体制机制等制度化设计以及相关吸引、发挥社会力量共同参与的政策措施的制定和实施。

    黄征学提醒，在寻求区域一体化发展的进程中，无处不在的行政壁垒不能忽视。“这也应该是促进跨省区城市群发展应该予以重视的内容之一。”黄征学表示，在编制规划时，有必要将政府应该在城市群发展进程中所扮演的角色和发挥的作用予以明确。

    对于政府在城市群发展过程中应发挥怎样的作用，黄征学认为，从既有经验看，首先是不同城市间的政府在布局城市基础设施建设时，要在跨省区的概念下，重点打造互联互通，提供交通运输保障；其次是生态环境的共防共治，这对跨省区合作发展将带来较大的动力；最后是基本公共服务的提供，这也应该是政府最该予以重视的，其将决定在城市群发展过程中，“人”这一基本要素能否在区域发展过程中高效流动。

    “可以预见的是，在此次跨省区编制城市群规划中，势必要首先重点明确政府能够做哪些事情。”黄征学进一步解释称，任何时期和地区的城市，在跨省区寻求共同发展的过程中，都难以逃离所谓“如何组织”的问题，即体制机制以及相关政策制度的制定和实施。组织的优劣与否，将决定城市群内部城市能否真正得到共同发展的机遇。

    黄征学强调，当前一些成熟经验值得编制规划予以借鉴，比如：长三角城市群，就成立了共同发展基金，旨在围绕城市群区域内各方共同关注的问题一并研究，为研究层面提供保障；珠三角地区也针对已经或者即将推进一体化的领域，形成了成熟的评估考核和奖惩机制。

    “但必须认清，依靠政府力量推进城市群共同发展，所能发挥出的能力是有限的。因此，必须积极吸引包括政府、市场、研究机构、行业协会等多方力量，综合利用，以实现共同推进城市群发展的目标。”黄征学说。

    医治城市病应优先促成公共服务均等化

    值得注意的是，此次编制跨省区城市群规划，除了明确推进城镇化进程外，还被赋予了缓解大城市病的功能。实际上，寄望通过发展城市群解决城市病的政策方针，早在新型城镇化规划中就已经得到明确。

    城市病是指由于城市人口、工业、交通运输过度集中而造成的种种弊病，其成因就是因为人口过于向大城市集中而引起的一系列社会问题，表现在人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等多个方面。

    黄征学认为，从普遍受到认可的观点中，可以将寄望城市群发展解决城市病概括为：设立城市群有助于我国打破行政区域规划限制，进行资源的整合和再分配。此外，城市群更多针对中小城市抱团，因此，中小城市将迎来发展机遇，同时倒逼大城市进行部分功能疏解，以达到缓解大城市病的作用，功能疏解不仅涉及交通，还将涉及包括住房、人口、就业、教育等事关人们生活的方方面面。

    在黄征学看来，缓解城市病绝非是简单地打造交通互连的区域发展环境就能实现的。而寄望城市群解决城市病也将为城市群的发展质量提出更高要求，“城市群发展应该更加重视城市质量，而一改以往城市发展‘摊大饼’的固有思维，还必须以区域协同发展的全局眼光规划城市发展路径。”

    黄征学强调，最为关键的是，必须认清导致城市病的根源在于基本公共服务的不均等，而要解决公共服务均等化的难题，势必要投入大量资金，这肯定需要长时间、大规模的投入，难以一蹴而就，“也只有优先解决了基本公共服务均等化的难题，才能彻底根治困扰我国城市发展的城市病。”

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