近日，由国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告2014》（以下简称《报告》）再次唤起社会各界对中国庞大的流动人口群体的关注。

    《报告》指出，到2013年末，全国流动人口的总量为2.45亿，超过总人口的六分之一。流动人口总的流向趋势并没有改变，特别是特大城市人口聚集态势还在加强。业内人士称，这一变化意味着流动人口在流入地卫生计生服务的需求进一步增强。

    如此规模庞大的流动人口除了需要流入地具备较高的卫生计生服务能力，更是对当地社会公共服务等的综合考量。考验背后，则是中国城市总体布局的发人深思。

    块状布局占据主体

    综合国内外情况来看，块状布局、带状布局、环状布局、星座状布局等是几种常见的城市布局种类。在中国，“城市布局主要以带状布局和块状布局为主，而且块状布局更常见”，赛迪方略地区经济研究中心分析师王伟凯告诉《中国产经新闻》记者，其中，带状布局的形成多和流域经济或者铁路等交通干线有关，例如中国的长江沿线城市带、美国的密西西比河城市带等。

    而块状结构是我国现代城市结构中最为紧凑也最为常见的布局类型，这种布局方式便于市政设施的集中建设、便于土地合理利用，容易满足居民生产和生活的基本需要。在我国，块状布局的城镇比较多，如有依托原有城镇发展起来的石家庄，有随着生产发展将原有居民点连接成整体的呼和浩特，一般中小城市都以块状布局为主。

    “以块状为主导的城市布局特点和我国城市发展的规模化追求有关”，王伟凯分析，按照城市发展理论中的城市规模效应等原理，城市规模越大，辐射范围便越大，于是会促进周围一批乡镇或者小城市的联合发展，形成块状布局，与此同时，城市自身的布局形态也往往存在用地规模偏大、块状形态的特点。

    相比之下，国外的城市布局以星座状为主，这和国外限制大城市规模的理念有关，如发展卫星城市、郊区城市、在城市之间设置绿化隔离带的引导方式，以及建设最宜居、合理的城市布局思路等。

    政策驱动下的中国城市布局

    城市布局呈现何种特色，往往是多重因素共同作用的结果。在一般情况下，城市布局首先受到当地地理位置、自然资源等自然因素，产业特色、企业发展等经济因素，以及人口规模、用地范围等城镇状况的影响。

    另外，包括社会制度、社会阶层、利益集团等社会因素，以及科学技术的发展情况同样对城市的规划、发展方向和城市布局起到重要作用，例如，钢铁工业城市要求工业区和居住区平行布置，化学工业城市要求工业区同居住区之间有一定的隔离地带。

    除此之外，国家的文化思想也在一定程度上影响着城市布局。王伟凯认为，在古代，文化思想对城市布局影响较大，例如，古都建设都比较方正、比较规格就明显受到了传统文化的影响，而现在，城市布局的文化影响逐渐变弱。

    不过，在中国，“城市布局的影响因素有一个特别之处，即政策驱动作用”，体制改革、机制改革或者某项政策，可能会促进一个城市的忽然出现、激励一个城市的快速发展，或使某个城市和其他城市产生较大差距，王伟凯指出，最明显的例子就是深圳，这个原来的小渔村，在成为政治体制改革的先行创新基地后，迅速发展成现代化都市。

    如果说深圳的迅速成长是经济体制改革的产物，那么长江沿岸城市发展的新机遇则源于国家发展长江经济带的政策驱动。9月25日，国务院发布《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（以下简称《意见》）指出，长江经济带将全面推进新型城市化发展，具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带、生态文明建设的先行示范带的战略定位得以明确。

    类似这样的战略，有利于诸如丝绸之路经济带、长江经济带、21世纪海上丝绸之路经济带等带状城市的发展，带动沿线城市的人口规模扩张和城市经济发展，同时还会加强区域之间的联系与合作，加大对外开放的程度，尤其是丝绸之路经济带，将在更大程度上加大城市的开放性，使城市在全球合作方面得到改善，王伟凯表示。

    相对国家的战略性规划，有时一个可能算不上政策的因素也会打破城市布局的原有规划。国家发改委规划司司长徐林近期指出，按照新的城市规模标准，城区常住人口在100万以上、500万以下的都为大城市；常住人口超过500万，在500万到1000万以下的，定义为特大城市。而按照上世纪80年代末发布的城市规划法等法规文件，特大城市的标准是中心城区和近郊区非农业人口达到100万以上。

    标准的改变打破了湖南、安徽、江西、云南等省份建设多个特大城市的计划，到2020年除了省会城市外，可能难以有其他特大城市。

    中国城市人口膨胀较快，原有的特大城市标准已经不合理了，早就应该废除了，在王伟凯眼中，新标准更为科学、更符合现实情况，国家正在努力控制大城市规模，在人口政策、土地政策方面都有所行动，例如在土地财政上，以前特大城市建设占地太大，利用程度太低，所以对特大城市不新增建设用地。

    王伟凯继续指出，标准的调整反过来也是为了促进政策的推进，而且把原来的特大城市可能降低为中等城市，反而使城市结构得到优化，更有利于这些城市的发展。

    此时，需要注意一点，如果将城市布局简单理解成大城市、中等城市的特权，那就错了，规模较小的城市或者还算不上城市的城镇同样需要布局，新型城镇化建设的提出便给予了小规模城市新的历史发展机遇。

    在《意见》中，“优化沿江城镇化格局”、“创新城镇化发展体制机制”便是对新型城镇化建设的极大鼓励。

    新型城镇化改变着城乡二元结构，使农村人口逐渐减少，小城镇人口会不断增加，促使城市结构更趋合理，符合我国国情，王伟凯表示。他还特别指出，城镇化对大城市的影响不大，主要影响中小城镇的布局。

    网络状城市布局最为理想

    城市布局的形态，不仅关系到城市目前的经济增长、产业优化、城市居民生活品质等，更关系到城市未来的可持续发展，因此，城市布局形态的选择尤为重要。

    王伟凯直接指出，未来中国城市发展肯定是往星座状发展，或者用网络状来形容更为贴切，原来强调大都市形成都市联盟，现在则强调城市群建设。

    据了解，目前全球形成了六大城市群，有美国的以纽约为中心的大西洋(600558,股吧)沿岸城市群和以芝加哥为中心的北美五大湖区城市群；日本的以东京为中心的太平洋(601099,股吧)沿岸的城市群；英国的以伦敦为中心的城市群、法国以巴黎为中心的欧洲西北部城市群，排在第六位的则是中国的以上海为中心的长江三角城市群。

    未来，通过城市群构建将最终形成一个全球城市网络，当然，要加入全球城市网络建设，第一步是在我国国内实现网络状城市布局，这是中国未来最理想的城市布局方式，王伟凯和另一业内人士同时向《中国产经新闻》记者指出。

    资料显示，网络状城市空间功能布局是以中心城区、县（市）城、中心镇为节点，以各类要素的交流整合为网络构成的区域空间结构。以主城、副城、组团组成的中心城市通过要素流动网络辐射和带动中小城市，中小城市通过网络辐射和带动广大域面，在区域内形成要素自由流动、资源优化配置的功能体系，实现区域经济社会的协调发展。在网络化大都市系统中，“节点”是核心，“网络”是支撑，“要素”是基础，“功能”是目的。

    城市网络状布局的一个要求是处理好不同层级的关系，有业内人士表示，在城市群网络结构体系中，要从各自主体出发来进行功能布局，同时考虑区域与区域之间、区域与上下级不同节点之间的承接与互动关系，既发挥主城区的辐射和带动功能，又充分调动各个部分的自身活力和积极性。

    网络状城市布局的政策驱动力

    政策驱动对城市布局作用明显成为城市布局的“中国特色”，正是这个特色，将使中国的城市布局不断走向网络状。

    产业发挥推动作用和基础设施建设，可以对所有规模、所有类型的城市布局同样发挥作用，王伟凯强调，在产业方面，通过不同城市的产业分工合作，加强城市之间、区域之间的联系；在基础设施建设方面，轨道交通、航线等交通线路，可以把区域之间联系起来，而高速信息网络的建设则促进人流、物流、信息流的流动，形成区域信息网络。

    例如，国家发展长江经济带的相关文件指出，为了向中国经济新支撑带提供保障，按照国务院部署，我国2020年将建成横贯东西、沟通南北、通江达海、便捷高效的长江经济带综合立体交通走廊，包括畅通的黄金水道、高效的铁路网络、便捷的公路网络、发达的航空网络、区域项链的油气管网及一体发展的城际交通网。

    另外，对大城市而言，还可以通过服务端的发展来促进城市网络状布局的实现，金融等都是较好的服务端发展内容，但只有大城市才具备金融和创新的配置能力，王伟凯表示。例如，北京、上海等城市都在提金融中心或者某方面的创新中心，这样，大城市可以作为大结点，如上海作为长三角的节点，一方面可以和东亚、东北亚联系，另一方面还使周围的中小城市与之产生联系，这种方式虽然比产业推动和基础设施建设的效果略显逊色，但依然是大城市实现网络状城市布局的有效方式。

    以上措施的付诸行动都离不开政策的指引，如果说各国的城市布局都存在政策作用的影子，但中国的政策驱动作用更加明显，上述业内人士指出。

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