城市管理是一个综合性强、难度很大的工作，随着城市经济的发展和社会的变化，城市管理的情况都会发生很大的变化。如何加强城市管理方面的法律体系建设，体现城市管理中人性化的执法和疏堵结合的城市管理模式，英国、日本等发达国家多年积累起来的城市管理经验值得我们认真学习和借鉴。

    发达国家城市管理理念先进，强调以人为本，服务优先，法治保障。致力于提高群众生活水平、生活质量，不断完善城市规划。政府树立亲民思维、服务理念，强调法律之内人人自由，法律之外没有特权，法律之上没有权威。城市管理部门职责明确，在拟定政策、综合协调有关城市园林绿化建设及管理方面发挥了重要作用。其先进做法值得我国借鉴和学习。

    国外城市管理的主要特点

    国外先进国家的城市管理体制高度重视城市规划，谋求推进城市管理的社会化，充分运用地价调控经济行为，城市建设资金靠多渠道筹措，大力发展服务性行业，政企分开，政府全力抓好城市管理。

    ——重视城市规划。城市规划的一个主要任务就是如何使城市健康地发展，同时又保持一个良好的生活和工作环境。发达国家在城市管理中善于把城市规划和建设有机结合起来，使理想的规划能逐步得到实施。如英国的城乡规划法规定，各郡编写战略结构规划，在战略结构规划的框架内编制局部规划。局部规划又分为地区规划、行政范围规划及专题规划。英国的城市规划咨询服务公司和开发公司，有城市规划设计方面的专家，有经济学家、社会学家、银行家和法律顾问，这些专业人士自始至终地参与城市规划工作。在制订具体的规划蓝图时充分考虑到建设投资和土地等因素。

    ——推进城市管理的社会化。实行城市管理社会化是社会化大生产的客观要求。在欧美国家，凡生活福利设施以及其他公共设施的建设和运营，都是作为城市的一个个独立行业出现的，专业化程度非常之高。职工的起居生活全部由社会来管，没有一个企业自己设置基建队伍和房产管理部门，如有需要则临时雇佣专业化队伍承担，明确的社会分工带来了高效率。

    ——运用地价调控经济行为。在规划蓝图中，一般已经规定了不同土地的价值和用途，而城市土地都是按质论价的，地皮价格按城市发展程度和建设地段不同而拉开差价。城市土地的按质论价（级差地租），可以自发地起着调节城市布局的作用，对统一城市规划、更新改造旧区都有着不可估量的功效。

    ——城市建设资金靠多渠道筹措。城市建设资金一是靠政府投资，重点是城市基础设施；二是靠税收，有些税种制定得比较科学；三是鼓励全社会投资。

    ——大力发展服务性行业。大力发展服务性行业，把以前属于“消费”范畴的城市市政建设、公用事业都纳入了生产范畴。在国民生产总值中，服务行业的比重逐年提高，美国在1997年已达到63%，荷兰在1975年已达到58%。服务行业的发展，既能改善市民生活质量又能增加国民收入，还能为城市管理创造一个良好的外部条件。

    ——政企分开，政府全力抓好城市管理。市长首先抓城市规划，借助智囊团帮助编制规划，并组织规划实施。市长通过抓规划，把国家的经济结构模式在城市结构中具体体现出来。市长的责任就是通过法治建设好城市，管理好城市。

    国外高效城市管理的做法

    清洁城市：雨水利用一举多得。作为世界上雨水利用最先进的国家之一，德国的雨水用途很广泛。首要用途就是建造水景观和清洁改善环境，德国联邦和各州有关法律规定，新建或改建开发区必须考虑雨水利用系统，若无雨水利用措施，政府将征收开发商雨水排放设施费和雨水排放费。

    由于柏林市地下水位较浅，开发商将适宜建设绿地的建筑屋顶全部建成“绿顶”，利用绿地滞蓄雨水，一方面防止雨水径流的产生，起到防洪作用，另一方面增加雨水的蒸发，起到增加空气湿度、改善生态环境的作用；对不宜建设绿地的屋顶上的雨水，或者“绿顶”消化不了的剩余雨水，将通过专门的已带有一定过滤作用的雨漏管道进入地下总蓄水池，再由水泵与地面人工湖和水景观相连，形成雨水循环系统。

    在德国众多城市，尤其是市中心的街道，人们经常看到一些水沿着街道两侧的明沟，从高处流向低处。这是雨水利用的又一典范。城市街道建设明沟，花费不大，既冲洗了街道，又收集了雨水，一举多得。

    新加坡虽然四面环海，但淡水奇缺。新加坡政府的市政管理部门在市区主要街道的两侧修建了排水沟。雨水直接排放到污水处理厂，经过净化变为生活用水，一举两得。

    在英国，以伦敦世纪圆顶的雨水收集利用系统为例，泰晤士河水公司为了研究不同规模的水循环方案，设计了英国2000年的展示建筑――世纪圆顶示范工程。在该建筑物内每天回收500立方米水用以冲洗该建筑物内的厕所，其中100立方米为从屋顶收集的雨水。这使其成为欧洲最大的建筑物内的水循环设施。从面积相当于12个足球场大小的10万平方米的圆顶盖上收集来的雨水，经过24个专门设置的汇水斗进入地表水排放管中。

    建筑工地：画墙遮挡不见杂乱。在新加坡紧张忙碌的工地附近，几乎听不见寻常施工时那种嘈杂与喧闹，也看不到施工现场尘土飞扬，建筑材料堆积如山，建筑工人蓬头垢面的景象。为了保证施工安全和防止扰民，新加坡建筑工地四周都搭起高高的挡板。为了不破坏岸边美丽的风景，这些挡板上经常会独具匠心地画满五颜六色的绘画。这些绘画完全与周边的景观相映，有各式风味的餐厅介绍，有各类景点的内容宣传，有特色商店的购物指南，不少游客把它当做一个饶有趣味的风景线，纷纷驻足留影。

    德国建筑工地管理条例对施工现场有明确规定：工地周边必须设置不低于2米的围蔽设施，3层楼以上的建筑物要设置楼体围障。在柏林，凡是临街的大型建筑物修缮时，其围障别具一格。艺术家们按1:1比例把实物画在封闭的围障上，远看是一座全新建筑，立体感之强，形象之逼真，足以让人产生错觉。

    工地的水泥、石灰等扬尘的建筑材料必须在库房内存放或严密遮盖。建筑及装修产生的废料或粉尘必须采用密封运输装置。工地施工时间一般只允许白天进行，晚上8点后和周末一般不允许施工。围蔽设施要具有吸音功能，以防噪音扰民。施工单位还要为行人提供安全人行道。德国建筑工地少见周围树木落满粉尘的现象，更没有行人路过工地掩鼻快走的情况。如果居民认为被施工打扰，可通过法律途径解决。

    路边摊贩：实名申请管理规范。美国的小商贩，有很多不同的经营方式，人们能够根据自己的时间和需要，灵活地进行安排。但所有这些商业经营，都需要提前向住地或经营地市政府提出申请，由市政府签发“许可证”才可以出卖物品。只需数日到数周就可以得到批准。

    摊贩的车和摊位一般都有秩序地排在人行道边上或广场四周，而且装饰得色彩亮丽，外形整洁。食具和桌椅等也很干净。所以在纽约街头小贩虽多，却并无杂乱的感觉。一旦有了垃圾，经营者会马上用大塑料袋收集，或堆在角落，或送到街角边的大垃圾箱里去。

    在美国城市的市政管理部门里，没有一个独立的“城管”部门。警察就是唯一的执法人员，对无照经营的小贩，美国警察所做的主要惩罚是开份罚单，将无照小贩的名字记录下来，送到该地区的资料中心备案。但是并不没收他的物品，处理方式相对温和。罚款的数额要交给法官来决定。

    法国巴黎的跳蚤市场有百年历史，开始也经历过脏、乱、差的过程。巴黎市对跳蚤市场的管理方法是，将巴黎市区接近环城路的各个城门附近的街道，在一周时间内分别辟为举办跳蚤市场的地点，相关的交通管制提前公布于众，并成为一项制度。定时、定地、轮流举办，可以避免商贩到处乱跑，也可以方便市民逛此类市场。在管理逐步走向规范化、法制化和现代化的过程中，跳蚤市场不仅没有减少，相反还扩大到了全国各个城镇和村庄，其功能与种类也增加了很多。

    马路施工：夜晚开挖白天复原。按照英国法律规定，施工单位要挖开公共道路或地产，首先必须向市政府申请；进行挖开道路的施工，一次长度不能超过30米，以减少因道路施工给民众带来的不便。为了尽量不使工程因质量问题返工，法律还规定，不仅在施工过程中，而且在施工结束后1年内，任何因施工引起的问题，施工单位都要承担法律责任。

    除此之外，施工单位开挖道路埋设或维修地下管道，还不能干扰公共交通。因此，许多公司进行管道施工时先要与公共汽车公司进行协商，尽量将施工时间避开交通高峰。如果公共汽车不得不绕道行驶，则施工单位要负责提前贴出通知，用醒目的标志标明临时站牌的位置，并尽一切努力将施工的影响降低到最小的程度。在严格的法律规定面前，任何公司要进行“马路作业”，都不得不三思而后行，尽量缩短工期，避免扰民。

    在日本，下水管道埋好之后，必须要用沥青把井盖压在下面，让马路保持整体平整，以避免井盖暴露在外影响交通。如果遇到非把井盖挖开不可的情况，施工人员也会选择在夜晚工作。如果一夜完不成，清晨他们会填回土方、铺好沥青、恢复道路原状，等到夜深人静时再次挖开。如此反复，直至施工结束。

    加强我国城市管理工作的对策

    城市管理是一项复杂的系统工程，其涉及面广、综合性强、工作难度大。我国城管人员必须以科学的发展观为指导，广泛吸收发达国家先进的成功经验，不断提升城管工作效能。

    一是完善城管法律法规。做好城市管理工作，必须建立起科学的城管法律法规体系。城管法律法规体系应该是一个完善的由树干、树枝、树叶组成的“树”形网络：全国人大制定国家统一的城管法典，这是其“树干”；省、自治区及享有立法权的城市，制定和完善相应的地方性法规和专项规章，这是其“树枝”；市的城管工作部门制定一般规范性文件，这是其“树叶”。城市管理必须“有法可依”，“有法可依”才能保证城管工作快速有秩的发展。当前要认真梳理城管执法的依据，加紧城管大法的立法和修改完善现有的城管法规，要减少立法缝隙，消除立法盲区，克服法律法规之间的抵触矛盾，切实增强法律法规的支撑能力。要按照系统工程的思维方式，建立起操作性强、内部和谐、有机统一的适应现代社会发展的科学的城管法律法规体系。

    二是重处违法建设。违法建设破坏城市整体规划，制约城市的经济发展，使城市畸变。为保证城市规划的严肃性，实现城市健康有序的发展，必须采取强有力的手段和措施，特别是对新的违法建设，必须从重处罚，下大力气制止在萌芽状态。首先，各级领导必须高度重视，科学决策，把控制违法建设当做头等大事抓紧抓好。其次，各级政府要切实转变观念，顾全大局，注重长远，克服地方利益保护思想，坚决打击违法建设。再其次，法律法规的立法要加重对违法建设行为的处罚，重大的、损失严重的违法建设案要上升至刑事处理层次。最后，城管执法队伍必须依法行政，忠于职守，加大巡查力度，扎扎实实做好查违拆违工作。

    三是科学治理乱摆乱卖。对乱摆乱卖，必须建立长效的科学的治理运行机制。借鉴北欧的成功经验，不妨对乱摆乱卖采取“堵”“疏”相结合的治理方法。“堵”即禁止，对城市的重点地区、窗口地段、市政主干道两侧，坚决禁止乱摆乱卖行为。“疏”即引导、规范，在城市的内街内巷、社区、次要道路边设立日用小商品、小美食市场，在流动人口比较集中的热闹地段设立灯光夜市、夜间烧烤巷，通过规定时间地点、规定摆卖方式及摆卖内容来规范流动商贩的经营行为。对菜贩，则引入农贸市场或在农贸市场附近规范设置简易菜档，以消除其在大街小巷流动叫卖的现象。

    四是规范商铺占道经营。对占道经营一味的否定是不可取的，可主动积极地疏导和规范，使占道经营合理合法地存在。具体来说，经营者可根据其商铺门前的空间情况，向政府申报，政府相关部门实地检查核实，确认在既不影响市容环境，又能保证行人和车辆安全通行的前提下，准许其占道经营。同时，必须明确规定占道的范围、时间、围蔽方式、经营内容等。未经政府批准，不得擅自占道经营。城管执法人员必须加强日常检查监督，规避不良的占道行为，使城市的占道经营整洁、美观，成为城市街头的一道亮丽风景线。

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